來(lái)源：南方都市報(bào)
頂層設(shè)計(jì)，中國(guó)政治領(lǐng)域的一個(gè)熱門新詞。我們認(rèn)為，它還需要更多的基石搭建后才有可能實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有基層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)就難有堅(jiān)實(shí)的根基。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展，必然是需要基層的各種機(jī)制的完善與累積。 為此，南都評(píng)論周刊推出了一個(gè)“基層設(shè)計(jì)”系列觀察，試圖以當(dāng)下基層社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域有益的設(shè)計(jì)與努力為案例，來(lái)展示那些實(shí)干的行動(dòng)者，他們?cè)谟弥腔酆托袆?dòng)慢慢改變中國(guó)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。
農(nóng)村的貧困問(wèn)題一直是中國(guó)的老大難問(wèn)題，近百年來(lái)，無(wú)數(shù)的仁人志士致力于改變貧窮的農(nóng)村，但由于種種原因，收效甚微。農(nóng)村窮困，原因自然有很多，但缺乏有效的金融支持也是一個(gè)很大的因素。一直以來(lái)，窮人在金融市場(chǎng)總是處于最末端，甚至是被排除在外。而很多來(lái)自政府的救濟(jì)金、扶貧款放下去，基本上一段時(shí)間后，就被用于生活消費(fèi)完了，救濟(jì)扶貧只能解決一時(shí)卻不能解決一世，然后又只能陷入困頓。如此之下，窮人們的命運(yùn)難道就是注定的、沒(méi)有辦法改變嗎？
27美元改命運(yùn)的尤努斯模式
在1974年孟加拉前所未有的大饑荒之中，該國(guó)吉大港大學(xué)經(jīng)濟(jì)系主任穆罕默德·尤努斯在走訪一個(gè)村莊時(shí)發(fā)現(xiàn)，只需27美元就可以讓42個(gè)有貸款需求的窮人購(gòu)買原料，維持小生意，就可以改變他們的命運(yùn)！而后，他創(chuàng)辦起孟加拉鄉(xiāng)村銀行也即格萊珉銀行(G ram eenBank，也被稱為窮人銀行)，堅(jiān)持貸款給窮人中的窮人，而且堅(jiān)持小額放貸，惠澤更多人。由此尤努斯和他發(fā)起的“窮人銀行”最后在2006年獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)。
這個(gè)小額信貸的模式，也被稱為“尤努斯模式”。而中國(guó)對(duì)其的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，無(wú)疑繞不開(kāi)一個(gè)人———有“中國(guó)小額信貸之父”之稱的中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜曉山。
1980年代中后期，在一次國(guó)際研討會(huì)和所看到的資料上，杜曉山發(fā)現(xiàn)了尤努斯的鄉(xiāng)村銀行案例。杜曉山驚奇地發(fā)現(xiàn)，這個(gè)“窮人銀行”，幾乎顛覆了幾百年銀行業(yè)的最基本定律：借貸給無(wú)抵押無(wú)擔(dān)保的窮人，還款率卻高達(dá)98%以上，而且能夠切切實(shí)實(shí)地改變當(dāng)?shù)馗F人的命運(yùn)，走出了窮-沒(méi)有資金-貸不了款-接著窮或更窮的惡性循環(huán)。
在杜曉山和他的團(tuán)隊(duì)努力下，1993年，他們選定將要在河北易縣開(kāi)始。于是在1994年5月，他們?cè)谝卓h成立了首家“扶貧社”，并發(fā)放了第一批二十幾戶小額貸款。而這也讓他成為了小額信貸中國(guó)化事業(yè)“第一個(gè)吃螃蟹的人”，也正式開(kāi)啟了小額信貸的中國(guó)實(shí)踐歷程。爾后杜曉山他們又先后在河南虞城、南召、陜西丹鳳、河北淶水和四川金堂5個(gè)縣建立了小額信貸扶貧試驗(yàn)點(diǎn)。隨后，這種小額信貸的試驗(yàn)也有更多人涉足，在中國(guó)很多地方都開(kāi)展了，比如茅于軾等人在陜西富平搞的富平學(xué)校，以及中國(guó)扶貧基金會(huì)。
將發(fā)展機(jī)會(huì)送到農(nóng)戶家門口
很多人就問(wèn)了，窮人為何會(huì)做到98%的還款率呢？其實(shí)，尤努斯的辦法并沒(méi)有什么深?yuàn)W與復(fù)雜的機(jī)制設(shè)計(jì)，他的辦法很簡(jiǎn)單：五戶聯(lián)保，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)！具體來(lái)說(shuō)，就是需要借貸的農(nóng)民，自愿以五戶為一個(gè)單位，組成小組一起貸款，然后各自拿到一定數(shù)額的小額信貸。在這期間，他們要共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，互為擔(dān)保人，每周或每月定期還款。假如一家因故沒(méi)錢還了，其他四戶要補(bǔ)齊幫他還貸。那么“五戶聯(lián)保”這個(gè)看似簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)，妙在何處？
首先，為什么很多金融機(jī)構(gòu)不愿意到農(nóng)村去做，就是因?yàn)樾畔⒉杉杀竞艽螅芊稚?，然后很多信息也沒(méi)辦法去采集。而利用五戶聯(lián)保就實(shí)際上等于轉(zhuǎn)嫁到由客戶自己來(lái)互相評(píng)價(jià)。因?yàn)榇迕穸际且粋€(gè)村的，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)相互都很了解，這也就意味著村民之間，已經(jīng)幫金融機(jī)構(gòu)做了背景與信息調(diào)查與證明了，同時(shí)還幫助金融機(jī)構(gòu)做了一個(gè)客戶篩選。
其次，五戶聯(lián)保，也意味著風(fēng)險(xiǎn)的分散化。農(nóng)村勞作很多時(shí)候也是靠天吃飯的，難保不會(huì)出意外。但如果是五戶聯(lián)保的話，如果出現(xiàn)問(wèn)題，其他四戶可以幫助到其中有困難的一戶，保證其先渡過(guò)難關(guān)，這樣就幫助個(gè)人提高了風(fēng)險(xiǎn)控制的能力。
第三，五戶聯(lián)保這個(gè)由農(nóng)戶自愿組成聯(lián)保小組的做法，不僅使小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)能夠降到最低限度，這種相互關(guān)聯(lián)的模式，也加強(qiáng)了他們的社會(huì)關(guān)系，共同對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。
除了制度設(shè)計(jì)之外，另外在工作理念上，這種小額信貸模式與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作有著巨大的差別，以農(nóng)戶作為中心，將服務(wù)細(xì)致化。主要體現(xiàn)在，第一，推崇“行商”而非“坐商”的理念，在行走流動(dòng)中辦公，小額信貸的信貸員，都深入到田間、農(nóng)戶家里進(jìn)行放貸收貸，但同時(shí)要求絕不拿農(nóng)戶一針一線。第二，貸款效率高，從申請(qǐng)到放款，一般一星期內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)，效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的銀行機(jī)構(gòu)，方便以及適應(yīng)了農(nóng)業(yè)耕作的節(jié)奏。第三，信貸員與借貸戶之間，并非簡(jiǎn)單的客戶關(guān)系，而是注重具有中國(guó)鄉(xiāng)土特色的“情”的關(guān)系，二者在業(yè)務(wù)來(lái)往間，都能形成良好的朋友關(guān)系。第四，將信貸與支農(nóng)等結(jié)合，提供很多有利于農(nóng)民發(fā)展的農(nóng)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家給農(nóng)戶授課等。第五，對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，在與信貸員打交道時(shí)，可以有尊嚴(yán)地溝通，他們與信貸員或者機(jī)構(gòu)之間都是平等的，不用求人放款，而是可以理直氣壯地要求借款來(lái)發(fā)展生產(chǎn)。
如今20年過(guò)去了，中國(guó)的小額信貸業(yè)務(wù)基本上都使用了這整套靈活的機(jī)制，一改傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)高高在上的工作運(yùn)作模式，不僅盤活了中國(guó)農(nóng)村的金融市場(chǎng)，更為重要的是，這種小額信貸的扶貧模式，把中國(guó)傳統(tǒng)的救濟(jì)型扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放型扶貧，改“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，提高了貧困農(nóng)戶的自立和自我發(fā)展能力。
將扶貧機(jī)構(gòu)全國(guó)連鎖式推廣
杜曉山團(tuán)隊(duì)成立的那些扶貧社，本質(zhì)上只是作為一個(gè)科研項(xiàng)目，由于在運(yùn)作的過(guò)程中，在機(jī)制建設(shè)方面逐漸地暴露出了一些問(wèn)題，比如“地方政府插手”、“雙重管理”、“拖欠貸款嚴(yán)重”、“財(cái)務(wù)管理混亂”、“工作人員貪污公款、轉(zhuǎn)移挪用公款現(xiàn)象頻繁”、“公款私存”等，所以就在今年6月20日，掛了十年的河北“淶水縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”的牌子緩緩摘下，換上了“淶水縣農(nóng)戶自立服務(wù)社”的牌子，這一交替，意味著國(guó)內(nèi)最大的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)中和農(nóng)信正式與“中國(guó)小額信貸之父”杜曉山合作，接管其旗下扶貧社，淶水扶貧社作為第一批被接管的分支機(jī)構(gòu)，正式啟動(dòng)。
中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司(簡(jiǎn)稱中和農(nóng)信)是中國(guó)扶貧基金會(huì)專門為了運(yùn)作小額信貸項(xiàng)目而成立的一個(gè)管理公司。作為國(guó)務(wù)院扶貧辦下屬的基金會(huì)，中國(guó)扶貧基金會(huì)卻罕見(jiàn)地早早就開(kāi)始自我去行政化歷程了，是第一個(gè)去行政化的國(guó)字號(hào)公募基金會(huì)，它引領(lǐng)了體制內(nèi)非政府組織的改革之道，這一點(diǎn)和現(xiàn)在還廣受質(zhì)疑的紅十字形成鮮明的對(duì)比。中國(guó)扶貧基金會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)何道峰介紹，1999年的時(shí)候受邀擔(dān)任中國(guó)扶貧基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)之后，所做的第一件事就是去行政化。他向中編辦建議取消該基金會(huì)的所有工作人員的行政級(jí)別和編制，這樣一來(lái)，機(jī)構(gòu)里的人誰(shuí)干得不好，就可以讓其走人，有合適的人也可以直接招進(jìn)來(lái)，完全按照企業(yè)、市場(chǎng)化的方式來(lái)運(yùn)作。
當(dāng)然，在十多年里，扶貧基金會(huì)的小額信貸實(shí)踐也和其他機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的小額信貸一樣，遭遇過(guò)杜曉山遭遇過(guò)那些波折，不得不取消了一些試驗(yàn)點(diǎn)。
但中和農(nóng)信及時(shí)地改變戰(zhàn)略，它敏銳地抓住了幾個(gè)關(guān)鍵的機(jī)遇，加強(qiáng)了制度設(shè)計(jì)，從而擺脫了困境。2005年，國(guó)家基金會(huì)條例允許基金會(huì)在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，中和農(nóng)信就借機(jī)進(jìn)行了治理機(jī)構(gòu)改制，將全部分支機(jī)構(gòu)變?yōu)橹睂?。此后?008年，中和農(nóng)信歷時(shí)3年多，研發(fā)出了自己統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺(tái)，并成功將貸款客戶信息接入人民銀行征信體系，而這兩步杜曉山主導(dǎo)的幾個(gè)扶貧社都沒(méi)有踩上點(diǎn)，于是現(xiàn)在還糾結(jié)在各種管理泥淖中。這一點(diǎn)也讓杜曉山稱贊有加：“也就是說(shuō)，在國(guó)內(nèi)上世紀(jì)90年代發(fā)展起來(lái)的大大小小兩三百家小額信貸機(jī)構(gòu)中，中和農(nóng)信的公益性小貸項(xiàng)目已成長(zhǎng)為最大的一家。”
此外，中和農(nóng)信在十多年的實(shí)踐中，在復(fù)制尤努斯模式之外，還摸索出了很多中國(guó)化的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了大量創(chuàng)新性工作與制度建設(shè)，比如因地制宜地嘗試“個(gè)貸”，以滿足日益發(fā)展起來(lái)的農(nóng)民發(fā)展的資金后續(xù)問(wèn)題。在管理模式上，也由原來(lái)直線職能式向矩陣式模式轉(zhuǎn)型，形成一個(gè)矩陣式管理結(jié)構(gòu)，采用的是全國(guó)連鎖式的運(yùn)營(yíng)模式，設(shè)計(jì)了一套標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，把整個(gè)公司的“腦袋”長(zhǎng)到總部來(lái)，總部功能復(fù)雜化，負(fù)責(zé)策劃、思考、決策、監(jiān)督，底下分支機(jī)構(gòu)在操作工程中的行為簡(jiǎn)單化，只管具體操作即可。這樣也就解決了各地分支機(jī)構(gòu)的管理難題，也保證機(jī)構(gòu)能夠在全國(guó)各個(gè)地方復(fù)制推廣。而在理念上，盡管是帶有公益性質(zhì)的扶貧機(jī)構(gòu)，卻專注于小額信貸項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，完全按照專業(yè)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制來(lái)管理。
從復(fù)制尤努斯，到經(jīng)過(guò)杜曉山、中和農(nóng)信等人和機(jī)構(gòu)的20年的持續(xù)努力，探索出了一套完善服務(wù)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的金融體系。這樣一套先是引進(jìn)、爾后不斷調(diào)整與創(chuàng)新的基層設(shè)計(jì)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，已經(jīng)可以說(shuō)是一個(gè)相當(dāng)成功的案例了。這種基層設(shè)計(jì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盤活了農(nóng)村金融市場(chǎng)，為有志于解決中國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題、發(fā)展中國(guó)農(nóng)村的人士提供了一個(gè)寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，應(yīng)該說(shuō)這也給中國(guó)金融的頂層設(shè)計(jì)，帶去了很多值得借鑒的地方。（來(lái)源：南方都市報(bào)）
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