來源：南方都市報
頂層設計，中國政治領域的一個熱門新詞。我們認為，它還需要更多的基石搭建后才有可能實現。沒有基層設計，頂層設計就難有堅實的根基。一個國家的發展，必然是需要基層的各種機制的完善與累積。 為此，南都評論周刊推出了一個“基層設計”系列觀察，試圖以當下基層社會各個領域有益的設計與努力為案例，來展示那些實干的行動者，他們在用智慧和行動慢慢改變中國、推動社會進步。
農村的貧困問題一直是中國的老大難問題，近百年來，無數的仁人志士致力于改變貧窮的農村，但由于種種原因，收效甚微。農村窮困，原因自然有很多，但缺乏有效的金融支持也是一個很大的因素。一直以來，窮人在金融市場總是處于最末端，甚至是被排除在外。而很多來自政府的救濟金、扶貧款放下去，基本上一段時間后，就被用于生活消費完了，救濟扶貧只能解決一時卻不能解決一世，然后又只能陷入困頓。如此之下，窮人們的命運難道就是注定的、沒有辦法改變嗎？
27美元改命運的尤努斯模式
在1974年孟加拉前所未有的大饑荒之中，該國吉大港大學經濟系主任穆罕默德·尤努斯在走訪一個村莊時發現，只需27美元就可以讓42個有貸款需求的窮人購買原料，維持小生意，就可以改變他們的命運！而后，他創辦起孟加拉鄉村銀行也即格萊珉銀行(G ram eenBank，也被稱為窮人銀行)，堅持貸款給窮人中的窮人，而且堅持小額放貸，惠澤更多人。由此尤努斯和他發起的“窮人銀行”最后在2006年獲得諾貝爾和平獎。
這個小額信貸的模式，也被稱為“尤努斯模式”。而中國對其的認識與實踐，無疑繞不開一個人———有“中國小額信貸之父”之稱的中國社科院農村發展研究所研究員杜曉山。
1980年代中后期，在一次國際研討會和所看到的資料上，杜曉山發現了尤努斯的鄉村銀行案例。杜曉山驚奇地發現，這個“窮人銀行”，幾乎顛覆了幾百年銀行業的最基本定律：借貸給無抵押無擔保的窮人，還款率卻高達98%以上，而且能夠切切實實地改變當地窮人的命運，走出了窮-沒有資金-貸不了款-接著窮或更窮的惡性循環。
在杜曉山和他的團隊努力下，1993年，他們選定將要在河北易縣開始。于是在1994年5月，他們在易縣成立了首家“扶貧社”，并發放了第一批二十幾戶小額貸款。而這也讓他成為了小額信貸中國化事業“第一個吃螃蟹的人”，也正式開啟了小額信貸的中國實踐歷程。爾后杜曉山他們又先后在河南虞城、南召、陜西丹鳳、河北淶水和四川金堂5個縣建立了小額信貸扶貧試驗點。隨后，這種小額信貸的試驗也有更多人涉足，在中國很多地方都開展了，比如茅于軾等人在陜西富平搞的富平學校，以及中國扶貧基金會。
將發展機會送到農戶家門口
很多人就問了，窮人為何會做到98%的還款率呢？其實，尤努斯的辦法并沒有什么深奧與復雜的機制設計，他的辦法很簡單：五戶聯保，風險共擔！具體來說，就是需要借貸的農民，自愿以五戶為一個單位，組成小組一起貸款，然后各自拿到一定數額的小額信貸。在這期間，他們要共同承擔風險，互為擔保人，每周或每月定期還款。假如一家因故沒錢還了，其他四戶要補齊幫他還貸。那么“五戶聯保”這個看似簡單的制度設計，妙在何處？
首先，為什么很多金融機構不愿意到農村去做，就是因為信息采集成本很大，很分散，然后很多信息也沒辦法去采集。而利用五戶聯保就實際上等于轉嫁到由客戶自己來互相評價。因為村民都是一個村的，抬頭不見低頭見相互都很了解，這也就意味著村民之間，已經幫金融機構做了背景與信息調查與證明了，同時還幫助金融機構做了一個客戶篩選。
其次，五戶聯保，也意味著風險的分散化。農村勞作很多時候也是靠天吃飯的，難保不會出意外。但如果是五戶聯保的話，如果出現問題，其他四戶可以幫助到其中有困難的一戶，保證其先渡過難關，這樣就幫助個人提高了風險控制的能力。
第三，五戶聯保這個由農戶自愿組成聯保小組的做法，不僅使小額信貸的風險能夠降到最低限度，這種相互關聯的模式，也加強了他們的社會關系，共同對抗風險。
除了制度設計之外，另外在工作理念上，這種小額信貸模式與傳統金融機構日常運作有著巨大的差別，以農戶作為中心，將服務細致化。主要體現在，第一，推崇“行商”而非“坐商”的理念，在行走流動中辦公，小額信貸的信貸員，都深入到田間、農戶家里進行放貸收貸，但同時要求絕不拿農戶一針一線。第二，貸款效率高，從申請到放款，一般一星期內就可以實現，效率遠遠高于一般的銀行機構，方便以及適應了農業耕作的節奏。第三，信貸員與借貸戶之間，并非簡單的客戶關系，而是注重具有中國鄉土特色的“情”的關系，二者在業務來往間，都能形成良好的朋友關系。第四，將信貸與支農等結合，提供很多有利于農民發展的農業知識的培訓，請農業專家給農戶授課等。第五，對于農戶來說，在與信貸員打交道時，可以有尊嚴地溝通，他們與信貸員或者機構之間都是平等的，不用求人放款，而是可以理直氣壯地要求借款來發展生產。
如今20年過去了，中國的小額信貸業務基本上都使用了這整套靈活的機制，一改傳統金融機構高高在上的工作運作模式，不僅盤活了中國農村的金融市場，更為重要的是，這種小額信貸的扶貧模式，把中國傳統的救濟型扶貧轉變為開放型扶貧，改“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，提高了貧困農戶的自立和自我發展能力。
將扶貧機構全國連鎖式推廣
杜曉山團隊成立的那些扶貧社，本質上只是作為一個科研項目，由于在運作的過程中，在機制建設方面逐漸地暴露出了一些問題，比如“地方政府插手”、“雙重管理”、“拖欠貸款嚴重”、“財務管理混亂”、“工作人員貪污公款、轉移挪用公款現象頻繁”、“公款私存”等，所以就在今年6月20日，掛了十年的河北“淶水縣扶貧經濟合作社”的牌子緩緩摘下，換上了“淶水縣農戶自立服務社”的牌子，這一交替，意味著國內最大的公益性小額信貸機構中和農信正式與“中國小額信貸之父”杜曉山合作，接管其旗下扶貧社，淶水扶貧社作為第一批被接管的分支機構，正式啟動。
中和農信項目管理有限公司(簡稱中和農信)是中國扶貧基金會專門為了運作小額信貸項目而成立的一個管理公司。作為國務院扶貧辦下屬的基金會，中國扶貧基金會卻罕見地早早就開始自我去行政化歷程了，是第一個去行政化的國字號公募基金會，它引領了體制內非政府組織的改革之道，這一點和現在還廣受質疑的紅十字形成鮮明的對比。中國扶貧基金會執行會長何道峰介紹，1999年的時候受邀擔任中國扶貧基金會秘書長之后，所做的第一件事就是去行政化。他向中編辦建議取消該基金會的所有工作人員的行政級別和編制，這樣一來，機構里的人誰干得不好，就可以讓其走人，有合適的人也可以直接招進來，完全按照企業、市場化的方式來運作。
當然，在十多年里，扶貧基金會的小額信貸實踐也和其他機構主導的小額信貸一樣，遭遇過杜曉山遭遇過那些波折，不得不取消了一些試驗點。
但中和農信及時地改變戰略，它敏銳地抓住了幾個關鍵的機遇，加強了制度設計，從而擺脫了困境。2005年，國家基金會條例允許基金會在各地設立分支機構，中和農信就借機進行了治理機構改制，將全部分支機構變為直屬。此后，2008年，中和農信歷時3年多，研發出了自己統一的互聯網金融交易平臺，并成功將貸款客戶信息接入人民銀行征信體系，而這兩步杜曉山主導的幾個扶貧社都沒有踩上點，于是現在還糾結在各種管理泥淖中。這一點也讓杜曉山稱贊有加：“也就是說，在國內上世紀90年代發展起來的大大小小兩三百家小額信貸機構中，中和農信的公益性小貸項目已成長為最大的一家。”
此外，中和農信在十多年的實踐中，在復制尤努斯模式之外，還摸索出了很多中國化的成功經驗，進行了大量創新性工作與制度建設，比如因地制宜地嘗試“個貸”，以滿足日益發展起來的農民發展的資金后續問題。在管理模式上，也由原來直線職能式向矩陣式模式轉型，形成一個矩陣式管理結構，采用的是全國連鎖式的運營模式，設計了一套標準化操作流程，把整個公司的“腦袋”長到總部來，總部功能復雜化，負責策劃、思考、決策、監督，底下分支機構在操作工程中的行為簡單化，只管具體操作即可。這樣也就解決了各地分支機構的管理難題，也保證機構能夠在全國各個地方復制推廣。而在理念上，盡管是帶有公益性質的扶貧機構，卻專注于小額信貸項目的可持續發展，完全按照專業化、商業化、市場化的運營機制來管理。
從復制尤努斯，到經過杜曉山、中和農信等人和機構的20年的持續努力，探索出了一套完善服務農村、發展農村的金融體系。這樣一套先是引進、爾后不斷調整與創新的基層設計，經過實踐的檢驗，已經可以說是一個相當成功的案例了。這種基層設計，促進了經濟發展，盤活了農村金融市場，為有志于解決中國農村金融問題、發展中國農村的人士提供了一個寶貴的經驗，同時，應該說這也給中國金融的頂層設計，帶去了很多值得借鑒的地方。（來源：南方都市報）
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